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歷史視野下的中國鄉村治理
蔣 楠
《光明日報》2015年4月
2016-02-19

中國是傳統的農業大國,鄉村社會的治理問題一直備受關注。中國歷史上的鄉村治理實際上走的是一條“二元化”的路線,公權力和自治權長期共存,其中以唐宋鄉官職役化為分界彼此消長,這種獨特的鄉村治理方式甚至對鄉村的近代化過程也產生了諸多影響。

 

從法律的嚴密程度、基層政府官吏數量,以及鄉里科層制對基層社會的掌控模式來看,秦漢以降曾試圖對鄉村社會進行直接管理。但國家對鄉村社會的治理主要依靠鄉官及律令與儒家綱常,國家對鄉村的組織原則是地緣優于血緣,基層社會已經存在早期自治組織。例如隋唐五代的互助性民間結社——敦煌社邑的歷史,一直可以追溯到先秦(寧可:《述社邑》,《北京師范學院學報》1985年第1期)。

 

唐宋之際的社會變革被學界概稱為“唐宋之變”,美國學者郝若貝、包弼德認為唐宋社會的內部變化還包括了人口增長和政府控制力下降。在鄉村治理上,這種轉變就表現為:其一,鄉官制度退出歷史舞臺,從此,鄉村基層管理人員的身份是民而不是官,社會地位很低,沒有固定的辦公衙門和俸祿,上為士大夫鄙視、受上級盤剝,下又徘徊于是否侵漁鄉里之間,這種兩難困境在后世鄉村管理中變成常態;其二,自治組織在唐宋進一步發展,中央政府愈來愈多地借助他們來穩固統治。國家通過鄉紳、信仰、鄉約、宗族等各種形式和力量對鄉村實行間接控制在唐宋之際漸漸成為現實或完成了制度準備:科舉制度在南宋造就了一個擁有特權卻居于鄉間的士紳階層;宋代以降,在大舉將地方神明納入國家祀典的同時,也隨著識字率的激增和文化的相對普及將中央的秩序、教化延伸到基層;呂大鈞首創“呂氏鄉約”,后由王守仁發揚光大;張載、程頤、程顥、朱熹等理學家則開始將宗族制度庶民化。迨至明后期,里甲制度崩壞,就由鄉約、保甲承擔了村落治安職能;清代的里甲、保甲、鄉地、宗族、包稅人承擔了催征賦稅的職能,基層自治功能被明清時期勃興的各種社會組織分擔。

 

中國鄉村治理方式的轉變是傳統國家以最小成本維持社會運轉的必然。自郡縣制建立以來,帝國人口不斷增加,縣級區劃的數目卻維持了相對穩定。以每一王朝極盛時期的大概縣數來看,漢代為1180個,隋代1255個,唐代1235個(貞觀十三年的《括地記》記載為1551縣),宋代1230個,元代1115個,明代1385個,清代1360個。在這一歷史進程中,全國人口從秦代的2千萬左右漸增至19世紀中期的約4億。在這一境況下,中國的縣級行政機關不得不應付愈來愈多的人口與事務。秦漢的垂直式社會控制方式對應的是每縣不到5萬的人口規模,倘若以5萬人一套縣鄉里班子的配比來維持行政效率,到1850年則帝國設置縣數需要高達8500個(施堅雅主編:《中華帝國晚期的城市·導言》,中華書局2000年版)。以農業稅為收入主體的傳統國家不可能負擔如此龐大的官僚系統,尤其“輕徭薄賦”的理想下,作為正賦的田賦被固定在不到4%的水平上(王業鍵:《清代田賦芻論(17501911)》,人民出版社2008年版)。若“鄉官”繼續留在正式官員序列里,唐中期杜佑所言“一萬八千八百五員”的官員數即刻翻倍。因此,各朝代不得不以最低行政配置來應對擴大的人口,政府效率下降、基層行政職能縮減,縣以下交給各種社會組織進行自治就是不可避免的。

 

但是,與此同時,鄉村治理的難度卻在增加。中唐以后從兩稅法開始了征稅原則由“稅丁”向“稅產”的轉變,財產的隱匿比起人丁的隱匿更難發現,鄉村催征賦稅參與管理的鄉役人數和工作量大增。綜括前后,可以發現,秦漢地方政府職役多至數百人,隋唐后反而極簡,連主簿、縣丞等佐職亦非每縣必有,不得不倚靠“長子孫于其間”的大量胥吏職役來完成繁雜的日常運作。秦漢以三四十人的鄉官承擔一鄉10002000多戶的治理,而唐代一里100戶,有510人承擔職役,到宋神宗以后,每500戶中職役則曾多達120人左右(刁培俊:《宋代鄉役人數變化考述》,《中國史研究》2005年第1期),到清代州縣衙門的胥吏衙役一縣可多至數千人。同時其地位也愈來愈低,從秦漢時期的有望躋身卿相,到明清時期的被視為“至困至賤”之役。這些問題導致鄉官職役化、政府鄉村管理虛化。這是中國歷史上“強干弱枝”的一個表現,也是社會基礎不穩,治亂頻仍的一個原因。

 

鄉村治理方式轉變的目的本是以最小成本來控制基層、獲取賦稅,實際上卻令中央王朝取得稅收的效率進一步降低。胥吏、包稅人的上下其手和非正式附加稅被視為平常,說明賦稅要經過層層盤剝才能到達政府手中;而士紳對基層社會的實際控制也常常給政府的稅收造成麻煩,清初江南奏銷案正是這種矛盾的集中體現,政府免稅的主要原因并不是國庫豐盈,而是積賦逋稅根本無望收取。19世紀末,即使包括關稅,中央政府的財政收入也只有國民生產總值的不到6%(魏斐德:《中國與十七世紀危機》,《清史譯叢》第十一輯,商務印書館2013年版),到1908年只有2.4%。這意味著政府難以負擔近代化各項事業所需的大筆投資,必須加大對鄉村的壓榨,從而埋下了杜贊奇所說的民國政權“內卷化”的引子。鄉村治理方式的轉變令基層社會更易于“軍事化”,鄉族控制的民團、鄉兵既可幫助維持地方治安,也可能帶來械斗民亂。晚清的地方軍事化,被視為20世紀軍閥割據的根源(孔飛力:《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》,中國社會科學出版社1990年版)。鄉村治理方式的轉變使得鄉村職役地位低下的同時又權力大、責任大,賦稅征收不足時還需要自己賠補,極易為了滿足國家的賦稅要求或上司、自身的貪污要求而徇私舞弊、危害鄉里,宗族、鄉紳則往往站在他們的對立面。例如清道光年間福建同安縣積善里幾個大族中擁有廩生、生員功名的鄉紳集體上書興泉永道衙門,痛陳本地里書“浮冒造冊,截串弊混”“上虧國課,下累良民”,最終令興泉永道在白礁慈濟宮立示禁碑約束里書。

 

同時,鄉村社會管理方式的轉變帶來了明清時期蓬勃發展的宗族等各類鄉村自治組織,它們不僅進行自我管理,到近代還提供了本應由國家提供的公共產品和服務。例如教育,民國時期鄉村學校僅占全國學校總數的10%,平均約40個村落才有一所學校(王先明:《20世紀前期鄉村社會沖突的演變及其對策》,《華中師范大學學報》2012年第4期)。而在有僑匯支持的僑鄉,宗族出面建立了許多鄉村小學,晉江僑辦學校在20世紀初的30年統計達到300多所,基本上達到村村有小學。總之,傳統中國的鄉村社會一直存在一定的自主性,中國很早就存在類似于西方“公共領域”的國家與民間同時發揮作用的公共空間,但是這并不能自我發展出現代意義上的公共領域,近代中國政府的基層政權呈現“內卷化”態勢,難以順利實現現代轉型。

 

(作者單位:華僑大學華僑華人研究院)

 

 

 

 

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