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社會政策時代:中國社會發展的選擇
王思斌
《中國社會科學報》
2010-10-26

     3月5日,溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上作政府工作報告,談及經濟政策、收入分配、反腐、民生等諸多熱點難點問題。其中,民生問題占大量篇幅,比如“著力改善民生,加快發展社會事業”。


     《中國社會科學》2004年第6期組織的以“科學發展觀與社會政策”為題的一組筆談中,筆者發表了《社會政策時代與政府社會政策能力建設》一文,指出“中國將迎來社會政策時代”,并在其他場合多次闡述過這種認識。

應時而生的“社會政策時代”

     時代是一個“社會—時間”概念,它指的是某種社會在一個較長時間內表現出來的重大特征。“社會政策時代”是指在一個國家或地區,以改善困難群體、弱勢群體和廣大民眾的生活為目的的社會政策普遍形成,并且作為一種制度被有效實施的社會現象和社會發展階段。
    “社會政策時代”應該具有如下一些基本特征:


    第一,社會公正的理念被普遍認可。任何社會政策的制定都以一定的社會公正的理念、福利思想為背景,這種思想常表現為人們對某些社會問題的關注和對解決這些問題具有較為一致的價值判斷。這樣,社會公正的理念、對困難群體的不利地位的關注在決策層和政府那里達成共識,于是,政府做出相應的制度安排。


    第二,出臺覆蓋面較寬的諸多社會政策。作為一種時代特征,社會政策時代意味著在一段時間內有較多社會福利政策出臺。開始,政府可能在最關鍵的領域制定相關政策,對脆弱群體進行救助和支援,緩解社會中的張力。相繼,其他社會福利政策會逐漸地或較快地被制定,涵蓋那些被認為是有利于表現社會公正的領域,并表現出社會政策的群體效應。社會政策的較充分發展將影響到人們日常生活的諸多領域。


    第三,社會政策被制度化地有效實施。為了保障社會政策的有效實施,必須有相應的執行政策的組織體系。一般地,這種組織體系并不局限于政府部門,常常有民間組織的參與,實際是政府與民間的合作系統。此外,其運行及功能效果具有可監測性。


    “社會政策時代”是筆者根據中國經濟社會發展的階段性特點,并參考一些發達國家工業化、現代化的經驗而提出的一個概念。改革開放以來,特別是20世紀90年代中期向社會主義市場經濟體制加速轉變以來,中國經濟獲得了持續快速增長,社會財富大量增加。同時也在轉型過程中積累了大量社會問題,其中最明顯的當屬收入分配的兩極分化,以及由此帶來的社會基層民眾的社會認同問題。

關心民生是重點

一方面是社會財富的大量涌現,另一方面是收入分配嚴重不公,失業、貧困、看病難、上學難等問題愈演愈烈。這兩方面加在一起必然會促成政府或社會的某種作為。2003年,在堅持科學發展觀、關心民生的大背景下,為了應對突出的社會問題,國務院在很短的時間內制定頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,一些關注困難群體、弱勢群體(包括流浪乞討者、進城務工農民、危重病患者、失依兒童與老人、城市退休人員及失業人員等群體)的人身權、生存權,更加體現人文關懷的政策已經出臺或者正在制定之中。當時,全國人大也宣布在未來幾年內加強社會立法,這就是說,中國將出現社會政策集中出臺的現象。在這種情況下,有必要用一個概念來概括,即筆者在研究了德國、英國的社會保障、社會福利政策的發展進程之后,提出了既與它們相近,又與之不同的“社會政策時代”概念。


中國社會政策的發展正在呈現上述特征。2004年以后,免除農業稅的政策(這是一項社會政策)提前在全國范圍內實施;保護勞動者和弱勢群體的《勞動合同法》、《殘疾人保障法》、《婦女兒童權益保障法》得以制定或修訂;中央決定建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,城市較早實施了最低社會保障制度,農村也實施了最低生活保障制度;新型農村合作醫療制度全面推開;農民工社會養老保險金的轉移接續在經歷多年爭論后得以實現;中西部地區中小學生的“兩免一補”政策支持了貧困學生的學習;農村社會養老保險制度已在試點;一些省市開始對老年人發放生活補貼;許多城市開始積極實施使廣大居民受益的公共政策;等等。

社會政策時代是發展的產物

近幾年來,中央和地方政府都相當重視社會建設,關注民生,制定出臺了大量社會政策,它們在不同程度上得以實施。社會公正得以張揚,社會上正在形成關注并尊重困難群體的氛圍,社會政策的執行情況得到了越來越多的社會監督。在未來10年和更長的時間內,這一趨勢還會得到加強。


從中國的經驗可以看出,社會政策時代實際上是社會發展到一定階段的產物。這里重要的是經濟、社會和政治條件。第一,在經濟上要有較充分的條件,即經濟較快發展、有較強的經濟實力,政府的公共財政可以在較大程度上解決困難群體基本生活方面的問題;第二,在社會條件方面,社會上確實出現了一些比較嚴重的社會問題,包括公民在一定程度上提高自己的社會福利的要求;第三,在政治上,政府持守社會主義的意識形態,即以解決基層民眾的基本生活問題作為自己的責任,而且它有能力動員公共財政資源和社會力量去解決這些問題。


中國正在迎來或進入社會政策時代,表明了中國經濟的快速成長和經濟實力的大大增強,中國政府愿意負起責任,并有能力去解決基本民生問題和普遍提高國民福利,這是社會發展、進步的表現。

穩步推進  未來可期

一個國家或地區進入社會政策時代并不是瞬時之事,而需要在一個較長的時期內去發展和實現社會政策,不斷完善社會政策體系,提高民眾的生活質量和社會福利水平。因此,社會政策時代的到來又是一個國家或地區從局部社會政策到比較全面的社會政策,直至形成社會政策體系的過程,也是從關注基本民生向全民福利發展的過程,是從較低水平的全民福利向較高水平的全民福利發展的過程。


中央政府已經提出到2020年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的目標,民政部門提出建立適度普惠型社會福利的想法,一些比較發達的省市正在積極發展普惠型社會政策(比如北京市的“大民政”),而且隨著經濟的持續發展,這些公共服務和社會福利還會向更大范圍和更高水平發展。我們可以期待通過經濟社會的持續協調發展,逐步建成與之相適應的社會福利體系,到21世紀中期,中國人民的社會福利將會發展到較高水平。


應該說明的是,“社會政策時代”的發展,較大范圍、不斷發展的社會福利的實現,必須以經濟的穩定、持續發展為條件,必須以經濟社會協調發展為條件。因此,從“社會政策時代”發展的角度來說,大力發展經濟、促進經濟社會協調發展是第一要義。

(作者單位:北京大學社會學系)社會政策對執政黨意義重大

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